Nuevas Normas sobre Gases de efecto Invernadero

La Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814, fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 19 de marzo de 2018 y entró en vigor el 8 de abril de 2018.

Esta Directiva constituye el marco legislativo de la Unión Europea para el periodo de comercio 2021-2030 (cuarta fase) del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (RCDE UE) y se configura como uno de los instrumentos principales de la Unión para alcanzar sus objetivos de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 40 por ciento en 2030 con respecto a los valores de 1990, en línea con los compromisos asumidos por el Consejo Europeo en 2014 y como parte de la contribución de la Unión al Acuerdo de París, adoptado en 2015.

El artículo 3 de la Directiva obliga a los Estados miembros a poner en vigor, a más tardar el 9 de octubre de 2019, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la misma, a excepción del artículo 1, punto 14, letra f), que da una nueva redacción al artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo), que debe estar en vigor a más tardar el 31 de diciembre de 2018.

El artículo 1 punto 35 de la Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, profundiza en el régimen de exclusión de pequeños emisores ya existente en la actualidad. Abre la posibilidad a los Estados miembros a que puedan excluir del RCDE UE las instalaciones que hayan notificado a la autoridad competente emisiones inferiores a 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono.

Para el correcto desarrollo del régimen de comercio de derechos de la Unión Europea de cara a la entrada en vigor del periodo de comercio 2021-2030, la mencionada Directiva requiere la puesta en marcha de todo un conjunto de actos delegados y de ejecución en el ámbito de la Unión. Dichos actos se encuentran en distintas etapas del proceso en una fase más o menos adelantada de elaboración y aprobación en el ámbito de las instituciones de la Unión Europea en el momento de la publicación de el Real Decreto y requerirán, a su vez, determinadas adaptaciones en el ordenamiento jurídico español que se llevarán a cabo en fases posteriores.

Tanto la Directiva como los actos delegados y de ejecución concretan, en el ámbito de la Unión, los hitos del proceso por el que se otorga la asignación gratuita e individualizada de derechos de emisión a cada uno de los titulares de las instalaciones. Este proceso comienza con la solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión y la remisión de la información verificada sobre niveles de actividad recogidos en base a un plan metodológico de seguimiento que deben presentar los titulares de las instalaciones. Cada Estado miembro, por su parte, ha de recopilar y agregar esta información, de acuerdo con los procedimientos que determine a nivel nacional y de acuerdo con las peculiaridades de su propio ordenamiento jurídico y presentar a la Comisión Europea un listado con todas las instalaciones en su territorio que se encuentran en el ámbito del RCDE UE, acompañado de los datos entregados por cada instalación que haya solicitado asignación gratuita. Esta lista se presentará por primera vez el 30 de septiembre de 2019, y se volverá a presentar cada 5 años a partir de entonces.

Los datos facilitados por los titulares de las instalaciones sobre sus niveles de actividad de los años 2016-2017 para la asignación del periodo 2021-2025, serán la base para el cálculo por parte de la Comisión Europea de los parámetros de referencia («Benchmarks») para cada sector y subsector sujeto a asignación gratuita. A partir de esos datos, se calculará una tasa de reducción anual de los «Benchmarks» cuya referencia serán el 10 por ciento de las instalaciones más eficientes del sector. Dicha tasa de reducción anual tendrá un valor situado entre el 1,6 y el 0,2. Los valores de referencia se definirán en un acto de ejecución que se prevé adoptar en 2020.

Con estos valores de referencia los Estados miembros calcularán la asignación preliminar de cada instalación. Estos datos de asignación preliminar para cada instalación elegible para asignación gratuita que haya solicitado la misma, se remitirán a la Comisión Europea.

Asimismo, se contempla la posibilidad de usar dos coeficientes de reducción de la asignación gratuita adicionales, que aplicarán cuando proceda según el caso: (i) el Factor de Corrección Intersectorial, y (ii) el Factor de Reducción Lineal. Una vez se decida la aplicación de los factores mencionados, cada Estado miembro podrá calcular la asignación gratuita final para cada instalación, que en el ámbito nacional será aprobada por Consejo de Ministros.

A pesar de que no ha finalizado la concreción en el ámbito de la Unión de actos delegados y de ejecución que desarrollan la mencionada Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, para el periodo 2021-2030, se hace necesaria la regulación, a nivel estatal, de determinados aspectos antes de que finalice el año 2018 y, en cualquier caso, a la mayor brevedad. El grueso de las disposiciones de la Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, serán incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico en un ejercicio posterior mediante la modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, así como de los desarrollos reglamentarios que sean necesarios.

Así, el Real Decreto prepara nuestro ordenamiento jurídico al periodo de comercio de derechos de emisión 2021-2030, aclarando determinadas cuestiones sobre las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión y sobre el régimen de exclusión de pequeñas instalaciones del RCDE UE. Se trata de cuestiones que no pueden esperar a la transposición de la Directiva mediante la modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo por afectar a procesos preparatorios de la fase cuarta del RCDE UE en España que es necesario llevar a cabo de forma inmediata.

Por otro lado, el Real Decreto regula aquellos aspectos directamente relacionados con la transposición de la Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, respecto de las obligaciones de publicación relacionadas con el mecanismo de compensación de los costes indirectos, así como diversos aspectos relacionados con la exclusión de pequeños emisores.

El Real Decreto consta de nueve artículos, divididos en cuatro capítulos, y cinco disposiciones finales. El capítulo I hace referencia al objeto del Real Decreto, consistente en la regulación de determinados aspectos relativos a la aplicación en España del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo de comercio 2021-2030.

El capítulo II aborda la definición de determinados aspectos relacionados con el proceso de asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero del periodo de comercio 2021-2030. Este periodo de comercio se divide, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación, esto es, el periodo 2021-2025 y el periodo 2026-2030. 

Asimismo, el Real Decreto aborda la concreción del régimen de exclusiones de acuerdo con las disposiciones introducidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018 En este sentido, el capítulo III regula las cuestiones relacionadas con la solicitud de exclusión del RCDE UE para el periodo 2021-2025, de conformidad con la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo). Así, las instalaciones que fueron excluidas en el periodo de comercio 2013-2020 deben solicitar de nuevo la exclusión para el periodo 2021-2030, en el caso de que deseen continuar en régimen de exclusión. Asimismo, el Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, sobre medidas de mitigación equivalentes a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión a efectos de la exclusión de instalaciones de pequeño tamaño, será modificado para que las medidas contempladas en el mismo sean aplicables al periodo de asignación 2021-2025 y, en caso de que la Comisión Europea emita directrices en este ámbito, coherentes con éstas.

Por otro lado, la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, en el apartado 35 del artículo 1 permite que los Estados miembros puedan excluir del RCDE UE las instalaciones que hayan notificado a la autoridad competente emisiones inferiores a 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono, sin tener en cuenta las emisiones de la biomasa, en cada uno de los tres años anteriores al año de solicitud de la asignación gratuita de derechos de emisión para el periodo 2021-2025, siempre que se cumplan determinadas condiciones referidas al plazo de notificación a la Comisión Europea de dichas instalaciones (30 de septiembre de 2019), al seguimiento de las emisiones, a la información sobre la posibilidad de reintroducción en el RCDE UE y a la publicación de esta información. Así, en el capítulo IV de el Real Decreto se excluye del RCDE UE estas instalaciones con emisiones inferiores a 2.500 toneladas equivalentes de dióxido de carbono y aclara determinados aspectos relativos a este régimen de exclusión. Se introduce de esta forma en nuestro ordenamiento jurídico el artículo 1 punto 35 de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018 .

Finalmente, el Real Decreto contiene cinco disposiciones finales. Destaca la disposición final tercera, que introduce en nuestro ordenamiento jurídico las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones de publicación previstas en el artículo 1, punto 14, letra f), de la Directiva 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, relativas al artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003 relacionadas con el mecanismo de compensación de los costes indirectos imputables a las emisiones de gases de efecto invernadero repercutibles en los precios de la electricidad, que deben estar en vigor a más tardar el 31 de diciembre de 2018.

El artículo 1, punto 14, letra f) de la Directiva 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, mantiene la posibilidad de que los Estados miembros adopten ayudas a favor de sectores o subsectores que están expuestos a un riesgo real de fuga de carbono debido a los costes indirectos significativos sufragados con cargo a los costes de las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos en los precios de la electricidad, siempre que estén en conformidad con las normas sobre ayudas estatales y, en concreto, no provoquen distorsiones indebidas de la competencia en el mercado interior. En España, la disposición adicional sexta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, que fue introducida por la Ley 13/2010, de 5 de julio por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de derechos de emisión e incluir la aviación en el mismo, previó la posible compensación de costes de emisiones indirectas. El Real Decreto 1055/2014, de 12 de diciembre, por el que se crea un mecanismo de compensación de costes de emisiones indirectas de gases de efecto invernadero para empresas de determinados sectores y subsectores industriales a los que se considera expuestos a un riesgo significativo de «fuga de carbono» y se aprueban las bases reguladoras de la concesión de las subvenciones para los ejercicios 2014 y 2015, modificado por el Real Decreto 655/2017, de 23 de junio, creó este mecanismo de compensación, denominado «Ayudas compensatorias por costes de emisiones indirectas de CO₂».

Por otro lado, la Directiva 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, señala que los Estados miembros procurarán no gastar en estas ayudas más del 25 por ciento de los ingresos generados por las subastas de derechos de emisión y que cuando el importe disponible para esas ayudas supere este porcentaje, el Estado miembro afectado expondrá las razones por las que se superó dicho importe. Asimismo, establece que, a partir de 2018, para cualquier año en que un Estado miembro utilice con estos fines más del 25 por ciento de los ingresos generados por las subastas de derechos de emisión, ese Estado publicará un informe en el que indique los motivos para superar dicho importe. El informe incluirá información pertinente sobre los precios de la electricidad para los grandes consumidores industriales que se benefician de tales medidas financieras, sin perjuicio de las exigencias relativas a la protección de la información confidencial. El informe incluirá también información sobre si se han tenido debidamente en cuenta otras medidas para reducir de manera sostenible los costes indirectos del carbono a medio y largo plazo.

La Directiva también señala que dentro del plazo de tres meses a partir del final de cada año, los Estados miembros que hayan adoptado esas ayudas pondrán a disposición del público en una forma fácilmente accesible el importe total de la compensación concedida por sectores y subsectores beneficiarios. En este sentido, mediante el Real Decreto se introduce en la legislación nacional, por un lado, la obligación de llevar a cabo el desglose, por sectores y subsectores beneficiarios de las ayudas concedidas por compensación de costes, cuando se publique la relación de empresas beneficiarias del programa de ayudas. Queda reflejado, asimismo, la intención del Gobierno de procurar no superar el 25 por ciento de los ingresos generados por las subastas para dicho fin. Finalmente, se introduce la obligación de publicar, a partir de 2018, un informe justificativo adicional cuando el volumen de las ayudas supere el 25 por ciento del total de los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión, que será elaborado y publicado conjuntamente por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y por el Ministerio para la Transición Ecológica.

El Real Decreto se dicta en virtud de la habilitación para el desarrollo normativo que establece la disposición final tercera de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

El contenido del Real Decreto se considera ajustado a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. ///